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【学生论文公示】试析发展型国家中的NGO功能与定位——以日本、

时间:2019-08-18 20:40来源:未知 作者:唐昱茵 胡宝瀛 点击:
摘  要:作为一种理论,发展型国家理论最早由查默斯·约翰逊于1982年在《通产省与日本奇迹》一书中提出,该理论强调政府在一国经济发展中的作用。发展型国家理论发展至今可以说是成果颇丰,但在一系列的理论和案例研究中,关于NGO的分析可以说是寥寥无几。即便有也只是将NGO抽象为公民社会,没有将NGO作为独立的研究对象进行分析。
本文从两个典型的发展型国家——日本和韩国的案例出发,简要介绍了日韩NGO的历史发展情况,接着对发展型国家理论进行了概述,然后在发展型国家的转型背景下分析了两国NGO在不同历史时期所承担的经济功能,以及可能引起的治理风险。最后,本文将发展型国家中NGO的定位置于结语处与其功能一同进行了总结。
本文主要创新之处在于将NGO视为一个独立的主体纳入发展型国家理论的分析框架中,重点阐释了作为组织的NGO在发展型国家转型前后的所发挥的经济功能,弥补了发展型国家理论在NGO方面的理论空白,对现存的发展型国家NGO管理政策制定给予了启示。
关键词:发展型国家;NGO;治理转型
 
引  论
发展型国家理论(Theory of Developmental State)最早由查默斯·约翰逊在《通产省与日本奇迹》一书中提出,而后戴约、阿姆斯登、韦德等人著作的面世标志着这一理论的逐渐完善。但在关于发展型国家理论的一系列论述中,并没有将NGO作为一个主体单独提出并分析,这或许与发展型国家理论着重研究发展型国家的经济起飞阶段有关——这一时期NGO仅作为政府的附属物,而非一个独立的主体。但在80年代后的日本和90年代后的韩国,NGO的作用已不能被忽视,而要分析日韩转型时期以及转型后的NGO在发展型国家中的功能和定位,必然要追寻两国NGO的历史发展轨迹。这就要求我们在原有分析框架下,将NGO作为一个独立的、在历史上连贯的对象进行考察。
一、NGO(Non-governmental Organization)
(一)定义
1.NGO概念的模糊性
       NGO这一概念其实较为模糊,不同国家地区对于NGO的认识也有着跨文化的认识差别。本文所指称的日韩NGO与国际上的定义相比更加宽松,涉及范围更广。尽管界定方式存在着差异,但与国际定义一致的是日本和韩国都强调NGO是指称独立于政府和企业之外的社会组织。接下来将介绍日韩以及国际上对NGO的不同界定。
2.国际上对NGO的界定
NGO即为Non-governmental Organization的缩写,中文译为“非政府组织”。NGO一词最早正式使用于1945年6月签订的联合国宪章中的第71款。
国际上最为认可的是美国约翰—霍普金斯大学莱斯特.萨拉蒙教授的五特征法对NGO的定义。所谓的五特征分别是:(1)组织性,指有正式的组织机构,有成文的章程、制度,有固定的工作人员等;(2)民间性,又称非政府性,指不是政府及其附属机构,也不属于政府或受其支配;(3)非营利性,指不是以营利为目的,不进行分红或利润分配;(4)自治性,指有独立的决策与行使能力,能够进行自我管理;(5)志愿性,指成员的参加特别是资源的集中不是强制性的,而是自愿和志愿的,组织活动中有一定比例的志愿者参加。
3.日本对NGO的界定
日本的社团名称众多,但近年来主要集中在NGO和NPO(非营利组织)这两个称谓上。其中,NGO主要是指活动范围在海外参与国际援助的民间组织,例如“日本国际协力NGO中心(JANIC: Japanese NGO Center for International Cooperation)”;而NPO主要指活动范围在国内的民间组织。[1]但日本的NGO和NPO并不完全符合国际定义,因其“非政府性”并不突出——这一点将在后文详细论述。另外,基于较为相近的组织特性,本文将日本官方所定义的NGO和NPO统称为NGO。
总的来说,日本的NGO较为多元化,在界定上主要强调公益性和民间性。
4.韩国对NGO的界定
韩国的将民间组织称为NPO,而出于简化表述的目的,本文依旧将其成为NGO。根据韩国《非营利组织法》第二条,NGO的界定标准为:组织的首要目标是从事公益活动并在中央某部或市省政府登记注册;登记注册必须具备以下条件项目收益人为多人而不是特定人;项目收益不在组织成员内进行分配;会员始终保持在100人以上;上一年中曾经开展过公益活动;不支持特定的政党或竞选政治职位的候选人等。[2]
总的来看,韩国对NGO的界定主要强调公益性、非宗教和非政治性。
(二)日本NGO发展概要
由于二战前日本NGO的发展轨迹出现了断层,[3]所以本文着眼点在二战后日本NGO的发展。本文将战后日本NGO的发展历史大致划分为以下三个阶段:
1.1946年—1970年代末
二战结束后,在美国的监督下,日本政府在新制定的日本宪法21条中将“结社”确立为日本公民受宪法保护的一项基本权利,在法理上为NGO提供了生存空间。在此基础之上,大量单行法如1948《医疗服务法》、1949《私立学校法》、1951《宗教团体法》和《社会福利服务法》等,标志着日本NGO的系统管理体制开始成形。[4]
这一时期涌现的NGO类型较为多样,既有与国家机器对抗性较强的工会组织,又有侧重社会效益的环保组织和慈善基金会等。但需要注意的是,尽管这一时期NGO呈现多样化涌现的态势,但此时日本行政体系依然牢牢控制着整个社会。也就是说,在“三分自治”[5]体制下,日本NGO也被牢牢限制在日本的“发展型框架”[6]之中。
2.1970年代末—1998
这一时期日本的经济建设已成效显著,名义GDP总量已过1万亿美元[7],成功步入发达国家行列。但在经济建设过程中社会问题、生态问题(如四大公害病)频发使NGO获得了广泛的民意基础。除此之外,国际上在20世纪70年代末80年代初掀起了主张治理主体多元化的“结社革命”和政府管理市场化的“新公共管理运动”。
在这一浪潮的推动下,虽然面对较高的准入门槛,但日本NGO数量、规模仍然在这一时期迅速扩大,并且产生了国际化倾向。据统计,日本正式注册的NGO在1970年代初只有7个,到90年代中期已有190余个。[8]
1995年的阪神大地震是一个重要节点,该地震震源浅,后续余震次数多,对地表建筑、道路破坏程度高,加剧了营救和重建难度。在这场大地震发生后,共有来自全国各地的约120万以上的志愿者自费参与营救工作,各类NGO在这次营救工作中表现出的工作效率、协调能力、组织能力获得了日本社会乃至国际社会的一致好评,直接推动了1998年的《特定非营利活动促进法》出台。阪神大地震也因此被视作是日本志愿服务的历史转折点。
总的来说,这一时期日本政府对NGO的管制有所放松,但仍然将其视作政府运作的辅助性力量,并无意图将其培育为治理主体。但随着日本政府行政改革的推进,情况在逐渐发生变化。
3.1998年至今
随着国内地方自治体分权意识的不断增长、地方事务的国际化程度越来越高、社会资源向首都集中(“东京一极化”)导致国内经济发展不平衡、以及人口老龄化要求更多社会福利支出与经济增速放缓之间的矛盾加剧,日本政府在1999年7月决定于2000年4月推动地方分权改革,改革的核心目标就是实现地方分权以及将民间力量引入公共治理。[9]
在这一制度环境下,日本NGO的活动范围迅速扩大,且在1998年后新成立的NGO数量占到了全日本NGO总数的50%以上。
目前日本NGO规模大小不一,规模较大的NGO通常在万人以上。如“日本野鸟之会”有会员53000人,世界自然基金(WWF )日本委员会有会员58000人,日本自然保护协会有会员17 000人。大部分NGO具有较浓地方自治色彩,在筹资和人员招纳方面与本社区的联系相对紧密。其中,以单个市町村为其活动区域的占总体的69.7%,以单个都道府县为其活动区域的占总体的27.4%,二者合计占到总体的97.1%,而全国性与世界性组织仅占总体数量的2.9%。[10]
最终,在这一时期,以政府、企业、NGO为主体的多元治理结构开始逐渐定形。[11]
4.日本NGO经费来源
除开会费等一般民间团体的主要资金来源,日本NGO还有其他的收入来源。
其一是对政府和企业进行有偿服务,以获取利润和政府项目资金支持。如日本环境财团于1999年设立循环系统研究所,以其研究成果为政府提供有偿的指导。而除了服务的购买之外,日本政府每个财政年度还对NGO进行超过1亿日元的转移支付。
其二是通过自有产业盈利。如日本环境财团研发甘蔗渣造纸与净水槽项目,并将销售收入的1%成立基金以进行造林。
其三是利用社会影响力获取捐赠与赞助。仍以日本环境财团为例,其通过与金融业进行合作,将OMC生态信用卡消费金额的千分之五拨入地球环境保护基金。由于日本税法对团体捐赠部分作免税处理,所以对于捐赠者来说,可以通过对公共事业基金的捐赠来获取税务上的优惠。[12]
(三)韩国NGO发展轨迹
1.19461987[13]
韩国的NGO雏形产生于国家初创时期。当时的韩国政治精英为赶在美军登陆之前建立政权,牵头创立了许多协会性质的组织以协调各方意见。这些协会性质的组织就成了韩国现代NGO的雏形。但与日本的情形相似,在政权建立后,国家对社会的控制力逐渐加强,使得在夹缝中生存下来的NGO在各个方面完全成为了政府的附属物。[14]
2.1987至今
1987年6月,韩国爆发“市民运动”,迫使时任总统全斗焕[15]取消了部分管制性较强的法律,并提出了一些以放权为目的的制度变革方案。1988年卢泰愚上台后提出八点民主化宣言,正式开启了韩国的民主化改革。几乎在日本的分权改革同一时期,后继韩国总统金大中、卢武铉在经济危机的背景下连贯、系统地推进了韩国的地方分权改革。在政府职能外包、权力下放的背景下,韩国NGO步入了多样化的加速发展阶段。[16]
目前韩国NGO成员以妇女、市民、工人、残疾人、外国工人、老人等社会弱势群体为主,雇员约占其成员总数的8.5%,具有比较明显的互助自保色彩。[17]
3.韩国NGO经费来源
与日本NGO类似,韩国NGO的资金来源主要有三部分,分别为社会捐赠、服务收费、政府资金。社会捐赠包括三星、LG等大型企业和各类基金会的捐助。同时韩国NGO也会积极开展服务收费,如为政府及企业提供有偿服务、经营产业等。政府资金则通常由直接拨款与合约补助的形式发生。各项资金来源的占比分别为会费(71.4%),政府资金(24.3%)以及慈善捐助(4.4%)。韩国政府每年对NGO的财政支出高达一千亿韩元,占政府年度支出的0.02%,并给予相当力度的税收优惠与公共设施开放。[18]
二、发展型国家理论概要
(一)历史溯源
尽管发展型国家理论成型于20世纪80年代,但作为一种国家主义的学说,它有着深厚的重商主义历史基础。因为本文未将其理论当作重点,故在此处仅提及历史上国家主义经济思想的两位代表人物——亚历山大·汉密尔顿和弗里德里希·李斯特。
作为美国开国元勋与宪法的起草人之一的汉密尔顿在长期从事财政工作中逐渐形成了一套自己独特的国家主义经济思想,具体可概括为四点:首先,繁荣的制造业是多元经济的基础;其次,自由贸易不适合发展程度较低的国家;再次,政府对产业的干预导致的价格临时性上涨终将被国内产业崛起后永久性的价格降低所取代;最后,他鼓励采用重商主义做法提高本国产业附加值和鼓励某些产业的发展。
历史学派的先驱——李斯特有一句经典名言:“财富的生产力比之财富本身,不晓得要重要到多少倍”。[19]他认为国家发展是有阶段性的,不同阶段国家推行的经济政策不同。其核心主张可以归纳为以下几条:首先,应发挥国家力量实现国内经济的实质统一;其次,后发国家的首选应当是产业保护政策;再次,对后发国家而言,应当对本国幼稚工业特别是大宗消费品工业实施保护;最后,应有针对性地对根据不同发育程度和工业部门类别实施产业保护。[20]
国家主义经济学说的立足点是威斯特伐利亚秩序下的“民族国家”,其既是一种民族国家的意识形态,又是基于弱肉强食的国际现实的学说思想。自80年代日本韩国以独特的方式实现经济腾飞以来,这一类经济学说又根据新的时代特点和具体的实践经验发展出了新的理论学说——发展型国家理论。
(二)理论发展历程
在《通产省与日本奇迹》一书中,查默斯·约翰逊从日本经验出发,围绕着日本政府部门中的通产省在日本经济发展中的作用进行了归纳总结,第一次提出了“发展型国家”的概念。这一概念指称这样一类国家,即以经济发展为首要目标的国家。
在八十年代的“东亚研究热”背景之下,这一概念和相关分析方法吸引了一批学者在这一框架下分析解读东亚经济奇迹。随着研究的推进,发展型国家理论逐渐成型,核心命题和基本概念得到了延伸和明晰,成为了一套比较成熟的国家主义经济理论。
这一理论的出现其实反映了西方学术界在东亚奇迹出现后的分裂局面。对东亚奇迹产生原因的不同意见使学术界分化为两派,一派是将东亚奇迹归功于自由市场的新古典学派,另一派是将奇迹归功于政府的“国家主义学派”,即便是在亚洲金融危机爆发后,两派的争执也丝毫没有缓和的迹象。
但作为“国家主义理论”的代表,发展型国家理论在成型之初也存在着许多问题。面对质疑和新时代浪潮的冲击之下,在80年代末成型的发展型国家理论开始将“国家—社会”关系纳入分析框架之中,增强了理论的解释力。在这一时期,具有代表性的观点是皮特·埃文斯提出的“镶嵌的自主性”和琳达·韦斯提出的“被治理的互赖”。[21]
而冷战结束后,在全球化和新自由主义浪潮下,各国经济开始向自由市场经济靠拢,而政府权力和政府权威亦开始走向衰落。受此影响,发展型国家理论的关注点又从过去分析政府对经济的推动作用,转移到了研究东亚经济转型和转型之后的经济制度特征上。这一阶段我们称之为“后发展型国家理论”,在这一时期发展型国家理论并没有像过去一样能够形成一个统一的理论,因为各国的经济体制转型其实意味着发展型国家理论基本假设中的“强大的政府”成为了历史,而发展型国家理论也成了无本之源。不过也有学者认为在某些国家中,发展型国家并未消失,只是在新自由主义改革浪潮下转变了国家能力的发挥方式。[22]
(三)核心观点
1.发展型国家理论1.0核心观点
依据黄宗昊对发展型国家理论各个阶段的简称,[23]我们将发展型国家理论初创时的“国家中心论”版本称作“发展型国家理论1.0”,将引入“国家-社会关系”的版本称作“发展型国家理论2.0”,而将目前的后发展型国家理论阶段视作这一理论从2.0到3.0的过渡阶段。
我们依据《通产省与日本奇迹》中对日本模式的归纳,可以得到发展型国家理论1.0的核心命题为:第一,存在一个规模不大、薪金不高,而又具备高级管理才能的精英官僚队伍;第二,(国内)具有一种使官僚队伍拥有充足空间可以实施创新和有效办事的政治制度;第三,完善顺应市场经济规律的国家干预经济方式;第四,具备像日本通产省一样的导航机构。[24]
2.发展型国家理论2.0核心观点
此处着重介绍皮特·埃文斯的“镶嵌的自主性”和琳达·韦斯的“被治理的依赖”。
“镶嵌的自主性”探讨的是国家在面对较为强势的社会之时,如何找到国家自主性和施政效率的平衡点。埃文斯认为这一矛盾的化解思路是,当国家机关既镶嵌在强大的社会联结之中而又可以为其提供制度化管道时,国家和社会可以针对目标和政策不断进行协商。埃文斯认为这是东亚经济腾飞的主要原因。
“被治理的依赖”同样是探讨公民社会力量壮大后国家自主性与施政效率的平衡问题。但韦特的着眼点主要在私人资本壮大对国家力量的制约上。而韦特给出的思路是国家与产业中的企业建立制度化合作,把实际存在的相互依赖关系放到台面上,使其成为“被治理的依赖”。在这一基础上,国家就可以运用自主性与社会建立起共识和合作。[25]
总的来说,发展型国家可以泛指这样一种国家,即国家在国民经济体系的重构过程中,发挥着社会引擎作用的国家。[26]
三、发展型国家中NGO的功能
(一)发展型国家转型前——政府的附属物
1.作为国家的“嵌入”工具
结合前文介绍的日韩NGO发展史和发展型国家特征描述,可以对转型前的发展型国家形象有一个轮廓的勾勒。发展型国家在要想保有“国家能力”[27]和“产业政策”[28]这两项基本特征,必然要利用行政机构和暴力机器对全社会进行严格控制。这一点意味着在发展型国家转型前,作为民间组织的NGO必然是国家严格管控的对象,要存活下来必然丧失萨拉蒙教授定义的“自治性”。
虽然NGO丧失了自治性,但它仍然有着独特的民众基础,因为组织从初创到被“附庸”,始终都有特定的服务人群或社区,这是NGO功能发挥的基础。换言之,一旦NGO在政府的控制下被迫放弃这一基础,那么NGO将丧失它与民众的纽带,彻底成为行政体系的一个部件——而这有损于发展型国家的国家能力。诞生于1961年“新村运动”的韩国农协是个典型的例子,它在韩国政府推行新村运动的过程中发挥着不可替代的作用,但由于在彼时过度依赖韩国政府,使得其办事程序越来越“官僚化”,这直接导致了农村公众与会员对组织愈发不满,对组织工作愈发不配合,在实际上损害了韩国政府的“国家能力”。[29]
所以在发展型国家中,NGO有其特定的生存空间,即便其成为了政府的附属物,也必将成为宣传政策、举办上级授意活动、反映基层情况的联系政府和民众的桥梁,成为国家嵌入社会网络[30]的一个渠道。
2.社会矛盾的减震器
发展型国家转型前,权力高度集中在中央,这就必然意味着中央决策对地方有效治理目标的偏离。这种偏离在战后重建期(或者经济起步阶段)并不会造成太大的负面影响,因为在这一阶段各个地区的发展目标较为一致,即恢复生产活动、达到基本温饱水平等。但随着经济水平的进一步提高,地区发展目标多元程度加大、对公共品有效供给的更多要求等与国家经济发展目标相抵触的要求如果无法得到满足,就会对集合行为创造一个“有利的结构”[31],在特定事件的冲击下就会爆发削弱发展型国家合法性的集体性事件。
此时作为连接官与民的NGO虽然无法消除这种制度性的不满,但能够发挥着两种“减震”作用。其一是起着说服、教育本地居民的“向下安抚”的作用,必要时可以有限地提供资金、岗位等组织资源在物质上安抚不满群众;其二是起着“向上反馈”的沟通作用,向上级部门反映实际情况,争取获批部分资源,或者在中央决策执行阶段上进行适当的变形,以防事件扩大。
(二)发展型国家转型中——转型的推动力量
1.提高资源利用效率
首先,在充满各类资源管制的发展型国家转型前期,地下经济往往较为发达,但地下经济市场的交易费用、风险都相当高,虽然有利于改善民众生活福利,但单笔交易的交易费用过高使得整体的交换效率相当低。随着转型进程的推进,对NGO管制的放开,使得NGO有能力进入到这一地区交易市场中,构建起一套稳定的、预期稳定的私立秩序,降低单笔交易的交易费用,使资源从交易费用的支付中解放出来,放松当地民众的预算约束以扩大消费需求。
其次,在转型前期,驻在本地的企业通常只与政府联系,而忽视与本地居民的关系维护,在污染处理、雇工等方面易激起本地居民不满,从而采取如怠工、拒购产品等隐性的抵制措施,推高企业生产和监督成本的同时使本地市场受限,影响企业未来发展。而NGO可以从中发挥中介作用,在企业和其所在社区之间形成良性互动。[32]这会使企业和民众自觉地参与到转型的推进过程中,使变革具有连贯性,同时加速转型过程。
2.改善政府收支情况
事实上,日本、韩国政府放松NGO管制的一个重要原因就是中央政府面临着巨额赤字。,从日韩的改革实际效果来看,通过权力下放、职能外包缩小政府的职能范围,不仅节约了财政开支还增加了财政收入。[33]
这是因为步入20世纪末,地方事务卷入国际化的程度越来越高,中央政府所面临的地方事务越来越多、越来越复杂,这也意味着集权体制的维持费用越来越高。通过放权和职能外包,中央政府将更多事务权限委托给地方政府和NGO,使掌握更多信息的地方政府和NGO能够将信息资源利用起来,实际上提高了行政效率。而行政效率的提高能够提高地方经济活动水平,为财政收入开源。但收支情况改善的另一面,是政府的财权和事权向民间力量的下放,这在另一方面提升了发展型国家转型过程中的治理风险。本文第四部分将就此主题展开论述。
(三)发展型国家转型后——社会治理主体[34]
1.调动社会资源
NGO调动的社会资源主要分为物质资源、人力资源和文化资源。通过一系列公益活动,NGO将社会中蕴含的物质资源调动起来形成NGO的主要财政来源,在维持本组织相对独立性的同时将物质资源输送到紧缺地区,起着有效缓和社会矛盾的作用。
同时,在开展公益活动时,组织调动起潜在人力资源(包括志愿者)投入到公益活动中,发挥着促进就业的作用。除此之外,一些为外籍劳工服务的NGO还通过解决劳资纠纷、提供生活帮助、提供免费医疗服务、提供法律援助、帮助了解本国文化等手段,为外籍劳工创造良好的劳动与生活环境,[35]在发展型国家转型后期通常面临的人口老龄化压力下,通过移民环境的“金字招牌”为本国加速吸纳外国劳动力,减轻经济增长下行压力。
另外,NGO在一系列活动过程中本身在传播着与社会主流价值相符的组织文化,发挥着价值理念的导向作用,维系着作为社会黏合剂的共享文化。而这种共享文化本身又是转型后的政府、企业、NGO共治的新治理模式的社会认同来源。
2.降低对外投资交易费用
日本韩国这两个典型的发展型国家最初是依赖外向型产业的发展实现经济起飞的,而这种长期的出口价格优势,从实际情况来看,除了依靠降低生产成本以降低实际汇率来实现,还需仰仗本国的资本管制政策。
而在发展型国家转型后期,资本管制必然随着各种管制的放松而放松,加上随着本国经济实力增长而日益加剧的升值压力、传统产业的优势逐渐消失,大规模的对外投资不可避免。对外投资往往伴随着制度和文化差异造成的矛盾与冲突,母国政府往往难以直接出面进行协调,此时就需要活动范围在海外的NGO在本国投资者“形象塑造”、当地社区与本国投资企业的沟通和信任建立等方面积极发挥作用,推动交易和投资的顺利进行。例如日本NGO在越南的社区建设、韩国NGO在中东地区的援助活动等,都在长期中降低了母国对该地区的单位投资交易费用。
3.压缩黑社会生存空间
黑社会与NGO同属民间力量。如果NGO生长环境良好,那么黑社会的生存空间将被压缩到最小。因为黑社会组织吸纳的组织成员常为社会闲散人员、刑满释放人员等,这些人往往因为受社会排斥而无法在其他行业获得一份薪酬合理的工作,这就大大降低了其参与黑社会的机会成本。从案例中可以发现,如果NGO的生长环境良好,那么民间会自发形成为这类人员提供就业、再社会化引导服务的组织,从而在人力资源的维度上限制黑社会性质组织的生存空间[36]
四、转型过程中民间力量带来的潜在治理风险
(一)黑社会的“趁虚而入”
通常认为黑社会的起源都是追求高额利润。这样一种解读是有误的。追求高额利润的确是黑社会的行动目的,但真正催使其从无到有的原因是经济主体保护自有产权的需求。
经济主体拥有的产权可以分为合法产权和不合法产权。在产权不合法的情况下,这一领域的任何契约的制定和执行不仅不受到正式制度的强制力保护,还面临着法律的制裁,由此导致了交易费用的高企。但在产权合法的情况下,由于法律成本的存在,当人们的产权受到侵害之时也不一定会诉诸法律,而是寻求一种私立秩序以解决纠纷。当合法产权面对有效率的政府和完备的私人裁决机构时,黑社会在这一领域就不会有生存空间,此时黑社会只会产生于不合法产权所有者所寻求的私人保护之中。但有效率的政府和完备的私人裁决机构通常是一种理想状态,所以留给了黑社会以暴力建立私立秩序的空间。
发展型国家在转型期间,政府对资源的控制逐渐减弱,这就给商品经济的发展、市场经济的发育提供了机遇,而随着私营经济空间越来越广阔,新生事物、行业不断出现,法律真空地带开始迅速扩展。尽管转型过程中地方治理的灵活性、有效性有显著提升,但由于立法的滞后性,高昂的仲裁成本就为黑社会性质组织提供了生存的土壤。正如德姆塞茨所言,正因产权具有价值,所以当相对价格变化产生了稀缺性和重大外部性时,利益相关者就有激励去创立它。这一情况在转型期的日本社会生态中尤其显著。[37]
(二)境外势力对国内NGO的控制
转型期中,作为新兴治理主体的NGO,在政府减少对其的管控和干预后,在事权上逐渐独立,主要经费渠道也从政府的转移支付转变为民间筹款。尽管NGO在理论上具有非营利性与独立性,但在实际案例中发现,其组织行为也在一定程度上受到主要的捐助主体影响。如果NGO主要的捐助主体是其提供服务的群体,那么就不存在对治理风险水平的影响——例如一些小规模的,针对特定社区提供服务的NGO组织。但从实际来看,很少有NGO能够完全依赖单纯的居民捐助以获得足量且稳定的组织经费,而往往更依赖一些企业或者政府的捐助。
而在发展型国家的转型过程中,政府对NGO的转移支付往往随着管制同步减少,这就使得NGO不得不另觅经费来源。而在这个关键的资金空窗期,境外势力往往会以第三方名义对本国较有影响力的NGO进行援助和支持,并适时利用NGO在国内引导舆论、激化矛盾,使其成为境外势力开展“宣传战”的重要手段。在这种情况下,NGO将成为瓦解共同体的定时炸弹。最典型的情况发生在八十年代的苏联,以及近年来的格鲁吉亚、乌克兰和吉尔吉斯斯坦。[38]
(三)国内利益集团对国内NGO的控制
前文提到NGO能够在企业和社区之间发挥桥梁作用,起到良性互动。但这种功能的发挥是有前提的——即NGO并不被国内的利益集团所挟持。与上文提到的境外势力对NGO的影响相似,国内既得利益集团同样可能通过资金注入和人事上的渗透以控制NGO,并利用NGO的社会影响力影响社会舆论,对竞争企业进行舆论施压,甚至进一步引起政府力量的介入,以达到排除竞争、获取租金的目的。这种现象不仅在市场制度不够完善的发展型国家存在,在公民社会发达的发达国家也同样存在。
因为NGO天然有一种道德上的正义性,所以国内的利益集团通常对NGO有渗透的“冲动”。但NGO自身成员流动性较高、背景较为复杂,并且常常拥有自有产业和产权,这使得NGO除了被国内外利益集团挟持而变性之外,自身也有变性的可能——即活动重心转移到营利活动上来。一个不典型的例子是英国教会为获取高额征地补偿,以高铁会惊扰死者和破坏风水为由,通过引导社会舆论,自2014年开始对伦敦到伯明翰的HS2高速铁路工程建设项目进行阻挠,是项目至今无法顺利推进的重要原因之一。
 
 
 
 
 
 
结  语
“发展型国家,最终要实现从一个‘计划理性’的国家去完成大量的社会和经济目标的过程,转变为一个具有内驱性的市场主体和市民社会去共同完成社会和经济目标的过程。”[39]以这句话作为结语的开头,是因为它解释了本文为何要将日本韩国的转型过程提升到发展型国家的必经阶段这一高度。根据郁建兴和石德金(2008)的研究成果,在新时期要突破发展型国家理论的局限,必须实现四个方面的超越:国家角色的重构、经济政策与社会政策关系的重构、国家与社会关系的重构、合法性基础的重构。[40]而这“四个重构”并没有使发展型国家损失自身的“国家能力”,而是在新的治理体系中实现了转型和加强。所以从这个意义上来说,发展型国家依旧存在。而只有确认发展型国家在转型后依然存在,本文对发展型国家转型中和转型后的NGO功能的分析才有理论上的意义。
从上述的四个方面的超越出发,我们能较为准确地把握住NGO在发展型国家中的定位。在转型前,它更多的只是政府的附属物,一种嵌入社会的工具;在转型中,它既是改革的推动力,也是社会的黏合剂——推动各方利益取向指向改革目标;在转型后,它成为了一个治理主体,即社会利益的代言人。尽管民间力量的壮大产生了新的治理风险,但从长期来看,公民社会的发育是社会发展的必经阶段,我们必须正视它。
 
 
 
 
 
 
 
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[12]    骆一卉. “双重管理”体制下青少年服务领域的非政府组织发展路径初探[D].华中师范大学,2013.
[13]    王俊彦. 日本为何黑社会合法存在而社会相对稳定[A] .中日关系史研究·2013年第2期(总第111期)[C]:中国中日关系史学会,2013:10.
[14]    吴寄南主编. 新世纪日本的行政改革[M].北京:时事出版社, 2003.06.
[15]    吴月.从控制到发展:日本社会组织管理策略变迁及其逻辑[J].湖北社会科学,2018(06):65-71.
[16]    姚栋桧. 论NGO对韩国政治民主化的影响[D].山东大学,2010.
[17]    杨虎涛.“发展型国家”视域下的中国镜像[J].南国学术,2018,8(2).
[18]    郁建兴,石德金.发展型国家:一种理论范式的批评性考察[J].文史哲,2008(04):157-168
[19]    周强. 日本非营利组织发展简史[A]. .1983-2012学会杂志论文选[C].:贵州省科学技术协会,2013:5.
[20]    张林.经济思想史[M].科学出版社,2008.
 
 
 
 
 
 


[1]周强. 日本非营利组织发展简史[A]. .1983-2012学会杂志论文选[C].:贵州省科学技术协会,2013:5.
[2]郝美娟. 我国非政府组织与政府关系研究[D].山东大学,2008.
[3]日本军国主义势力高度膨胀使得国家对NGO的控制加紧,一切NGO或被镇压或被附属于政府机关,失去了原本就薄弱的民间基础。
[4]周强. 日本非营利组织发展简史[A]. .1983-2012学会杂志论文选[C].:贵州省科学技术协会,2013:5.
[5]指中央集权、统一规格、批量生产的体制。日本前三重县知事北川正恭语。
[6]可理解为国家动员、组织、协调的制度性能力。详见:Vu, Tuong. 2007. “State formation and the origins of developmental states in South Korea and Indonesia.” Studies in Comparative International Development, vol. 41, no. 4, pp. 27-56.
[7]以现价美元计。
[8]周强. 日本非营利组织发展简史[A]. .1983-2012学会杂志论文选[C].:贵州省科学技术协会,2013:5.
[9]吴寄南主编. 新世纪日本的行政改革[M]. 北京:时事出版社, 2003.06.
[10]林家彬.环境NGO在推进可持续发展中的作用——对日本环境NGO的案例分析[J].中国人口·资源与环境,2002(02):41-45.
[11]吴月.从控制到发展:日本社会组织管理策略变迁及其逻辑[J].湖北社会科学,2018(06):65-71.
[12]林家彬.环境NGO在推进可持续发展中的作用——对日本环境NGO的案例分析[J].中国人口·资源与环境,2002(02):41-45.
[13]由于韩国NGO雏形产生于二战后,故1945年之前不做讨论。
[14]郝美娟. 我国非政府组织与政府关系研究[D].山东大学,2008.
[15]军人出身,于前任军人总统朴正熙遇刺身亡后夺权上台。
[16]李秀峰著. 韩国行政改革研究[M]. 北京:国家行政学院出版社, 2008.08.
[17]姚栋桧. 论NGO对韩国政治民主化的影响[D].山东大学,2010.
[18]姚栋桧. 论NGO对韩国政治民主化的影响[D].山东大学,2010.
[19]李斯特.政治经济学的国民体系[M].商务印书馆,1961.
[20]张林.经济思想史[M].科学出版社,2008.
[21]黄宗昊.中国模式与发展型国家理论[J].当代世界与社会主义,2016,(4).
[22]Maman, Daniel, and Zeev Rosenhek. 2012. “The institutional dynamics of a developmental state: Change and continuity in state-economy relations in Israel.” Studies in Comparative International Development, vol. 47, pp. 342-363.
[23]黄宗昊.中国模式与发展型国家理论[J].当代世界与社会主义,2016,(4).
[24]查默斯·约翰逊.通产省与日本奇迹[M].唐吉洪等,译.吉林出版集团有限责任公司,2010.
[25]黄宗昊.中国模式与发展型国家理论[J].当代世界与社会主义,2016,(4).
[26]杨虎涛.“发展型国家”视域下的中国镜像[J].南国学术,2018,8(2).
[27]国家能力具体表现在两方面。一方面体现为官僚机构独立自主地制定政策,即决策者不受任何利益集团胁迫,能够立足于本国利益制定产业政策;一方面体现在官僚体系在保证独立且内部具有凝聚力的同时,还与外部有一定联结——这意味着在有政策执行效率的同时还能与组织外部的企业进行沟通,发挥协调各方的作用。
[28]产业政策被学界视作是发展型国家的典型特征,即在技术资本匮乏的环境中,对市场价格进行有限度的扭曲,起到动员有限的资源集中发展部分关键产业,利用这部分产业的发展壮大带动本国经济发展。
[29]李钟植.韩国的“新村运动”:政府主导与非政府组织参与[J].社会主义研究,2007(01):68-70.
[30]关于“嵌入”这一概念,详见:Peter Evans, Embedded Autonomy:States and Industrial TransformationPrinceton: Princeton University Press, 1995.
[31]社会学者尼尔·斯梅塞尔语。
[32]这种良性互动的前提是发展型国家的适度管控,以避免国内外利益集团对本国NGO的挟持,详见本文第四部分。
[33]李秀峰著. 韩国行政改革研究[M]. 北京:国家行政学院出版社, 2008.08.
[34]因立足发展型国家理论,所以本文仅关注NGO与经济效益相关的功能。
[35]胡辉华.论韩国非政府组织在外籍劳工管理中的作用[J].暨南学报(人文科学与社会科学版),2004(06):19-25+134.
[36]丁超群. 黑社会性质组织形成及运行机制的经济学研究[D].重庆大学,2010.
[37]王俊彦. 日本为何黑社会合法存在而社会相对稳定[A] .中日关系史研究·2013年第2期(总第111期)[C]:中国中日关系史学会,2013:10.
[38]骆一卉. “双重管理”体制下青少年服务领域的非政府组织发展路径初探[D].华中师范大学,2013.
[39]杨虎涛.“发展型国家”视域下的中国镜像[J].南国学术,2018,8(2).
[40]郁建兴,石德金.发展型国家:一种理论范式的批评性考察[J].文史哲,2008(04):157-168

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