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重庆“十大民生工程”的政治经济学(崔之元)

时间:2011-10-05 12:59来源:未知 作者:admin 点击:

 

 

重庆“十大民生工程”的政治经济学

 

崔之元

 

摘要:最近,重庆市实施的“十大民生工程”吸引了社会各界的广泛关注和热议。特别是,重庆市启动了目前全国最大规模的城乡户籍制度改革和公租房建设。重庆“十大民生工程”中的各个部分相互补充、相互促进。重庆实施“十大民生工程”的制度基础是我所谓“重庆经验进行时”——国资增值与藏富于民并进,地票交易促进城乡统筹发展;其政治保障是干部“三进三同”,“三项制度”。

 

作者简介:崔之元(1963-),男,北京人,清华大学公共管理学院教授,博士研究生导师,现任重庆市国有资产监督管理委员会主任助理(挂职)。

 

20106月,重庆市委三届七次全委会审议通过了“中共重庆市委关于做好当前民生工作的决定”,涉及3000万平米公租房、1000万农民工转户、6万微型企业等“十大民生工程”,涉及金额数千亿元。特别是,重庆市启动了目前全国最大规模的城乡户籍制度改革和公租房建设,引发社会各界广泛关注和热议。

重庆自1997年起中央直辖。重庆人口3300多万,且70%80%为农村人口,基本上可以视为中国的一个缩影,重庆经验可以作为全国发展的一面镜子。“正在进行中的重庆经验”可以初步概括为两个方面。重庆经验的第一个方面是“国资增值与藏富于民并进”,重庆经验的第二个方面是“地票交易促进城乡统筹发展”。

 

一、国资增值与藏富于民并进

 

重庆的国资增值与藏富于民并进,具体是如何体现的呢?从2002年到20086月底,重庆市属经营性国有资产从1700亿增长到7000亿,增加了4倍,实际上到2009年,已经突破了9000亿元,今年超过万亿元。2002年至2008年间,全国国有和国有控股企业的工业产值增长率是3.7%,而重庆的增长率是19%。然而,重庆的国资增长并没有像人们所担心的那样与民争利,或者挤出民间投资,恰恰相反,重庆的民营企业实际上以比国有企业更快的速度增长。

重庆经验可以帮助我们理解社会主义市场经济的丰富内涵。2000年时,中央对西部大开发有一条优惠政策,允许西部12省市对所有工业企业,凡是符合西部大开发产业条例的,只征15%的所得税。在200811日以前,工业企业的所得税率全国统一是33%,之后降低为25%。西部其他省份也执行了15%的优惠税率,但不少省两三年后发现,由于税率太低,税收收入大幅减少,使得政府不能完成必要的社会职能。因此,很多省份主动放弃了优惠政策,继续执行33%的企业所得税率。而只有重庆将此优惠政策坚持至今,一直使用15%的税率。

那么以15%作为工业企业普适所得税率的意义何在呢?大家知道,工业企业的平均利润率是10%,如果所得税率是33%,那么企业最终所得只是6.7%,银行存款利率可达5%左右,所以搞工业企业实际上比银行存款稍微好一点,但需要承担风险。重庆将所得税率降为15%,使得工业企业有了相对较大的盈利空间,使收益大大超过银行存款,从而重庆的投资吸引力增大。

这里引出一个核心的问题是,为什么重庆敢于长期坚持15%工业企业所得税率,而其他省份不能长期坚持使用这种优惠政策呢?原因就是上文提到的,重庆政府的国有资产增值了4倍,使得政府的财政能力底气很足,不依赖于对企业(主要指民营企业)的高税收。对此,重庆市市长黄奇帆提出了一个概念,他认为重庆由于国资增值,形成了第三财政收入。按照通俗的叫法,第一财政收入是一般性的税收,我国最主要的税种是17%的增值税,当然也包括所得税等。第二财政指的是基金收入,比如能源建设基金。第三财政收入指的是国资在市场竞争中的增值。国资增值使政府有能力普遍地降低税率,民营企业和老百姓可以缴纳较少的所得税,投资有利可图,这是“藏富于民”的主要机制。“藏富于民”的另一个表现是重庆市居民第一次买房时,贷款可以抵扣地方所得税。

有人担心这是不是帮助富人的一个政策。但从统计数据来看,并不是帮助富人,而是藏富于普通老百姓。2009年上半年的数据显示,重庆主城区买房的人当中,42.5%购房者来自重庆四十郊区县,即农村地区。富人买房一般不需要贷款,因此总体效果还是藏富于平民的。更重要的一点,按中央对教育事业的总体规划,经过“十一五”和“十二五”后,教育投资要占到GDP4%,重庆市的教育投资已经达到这个比例。

还有一种形式,我称之为间接藏富于民的形式。重庆市很多基础设施和公共事业投入,都是来自重庆八大国投国资经营所产生的利润,这不是一般意义上的财政收入。试想,如果用一般财政收入修建重庆大剧院,还是要从企业和个人中征收,而用国资增值来支持的话,实际上就等于减轻了老百姓和企业的税收负担。其他包括重庆大学城的建设,主要投资也来自于重庆八大国有投资集团,特别是重庆地产集团,占到百分之七八十,而一般财政拨款的比例较小,仅占不到5%。更说明问题的是,重庆藏富于民的重要措施是突破短期“土地财政”。现在房价太高,其中一个批评是认为地方政府搞土地财政,搞天价地王,使地价高得不可思议。重庆市恰恰突破了短期土地财政,这是藏富于民的关键。

重庆市国有资本在市场竞争中的全面增值,与土地规划、土地储备有机结合起来,使得重庆市政府并不依赖于短期的土地财政,并不依赖于在某个项目中一定要产生地王。重庆市市长黄奇帆说,必须严格控制国有土地出让价格,降低商品房成本,藏富于民。具体做法是,经济适用房土地出让价不超过房价的1/6,中低档商品房地价不超过房价的1/5,高级商品房地价不得高于房价的1/3,即严格限制地价不能超过房价的1/3。因此目前,重庆的房价低于同等发展水平的城市。降低商品房房价,不搞短期土地财政,是通过国资增值,使得重庆市政府有底气、有能力实现藏富于民的重要方面。

 

二、地票交易促进城乡统筹发展

 

200812月,重庆市成立了全国第一家土地交易所。理解重庆土地交易所的重要意义,要从我国两个基本国策开始。一是我国要加快城乡统筹,特别是加快中国城市化建设的进程。二是从国际战略和国家安全的角度考虑,必须保证有18亿亩耕地红线不能突破。就是说,我国的粮食不能主要依赖于进口,要有自给自足的能力,所以要保证耕地不少于18亿亩。显然,这两个基本国策之间存在冲突和紧张的关系,要加快城市化进程,不占用耕地如何可能呢?

200510月,国土资源部发布了“关于规范城镇建设用地增加与农村建设用减少相挂钩试点工作的意见”,这是近年来我国解决加快城市化和保护耕地之间矛盾最重要的政策。

增减挂钩的核心在于,在增加城市建设用地的同时,要把农村建设用地数量减下来。农村建设用地减下来来自两个方面,一是农民的宅基地,二是乡镇企业等废弃的厂房,将这些农村建设用地复耕为耕地,就可以减少建设用地数量,增加耕地数量。在这个基本的政策目标约束下,中央允许地方进行自主的政策改革试验。实现城乡建设用地增减挂钩,是保障国家18亿亩耕地不减少的战略性措施。但具体如何实现挂钩,各地政策很不一样。和全国其他一些地区相比,重庆城乡建设用地增减挂钩的试验比较有特色。

汶川地震后,通过“请农民上楼”,都江堰就在重建工作中开展抗震救灾与土地增减挂钩试点工作相结合的试点。这是赈灾救济与增加挂钩相结合的一种模式。农村房屋已经在地震中全部毁坏,政府就说服村委会和农民,灾后重建直接新建楼房,让农民免费居住,因此不动用任何救灾款。但这并不是政府提供的福利,农民“上楼”后,就节约了农村建设用地指标,增加了城市建设用地指标,这种指标贡献是免费获得住房的基础。天津是国土资源部增减挂钩第一批试点地区之一,天津的主要做法是“宅基地换房示范小城镇”。宅基地换房示范小城镇项目开工后,实际上先用了城市建设用地指标。

重庆的做法与天津有以下两点不同。第一,重庆模式是“先补后占”,因此无需使用周转指标。“先占后补”容易出现不补,或者补的耕地质量很差等问题。重庆以“先补后占”替代其他地方“先占后补”的用地模式,“先造地后用地”,先把农村建设用地转化成耕地之后,并通过验收之后,才在城市新增建设用地,这样对耕地的保护力度更大、保护效果更好。第二,重庆土地交易所的地票交易,有利于城市反哺农村。天津的宅基地换房示范小城镇,是在天津的郊区,离城郊很远的地方不能进入项目区。而重庆的土地复耕,需要经过2/3的村民同意,复耕之后释放的指标属于村集体和村民,他们把该指标拿到重庆土地交易所进行交易。因此,严格说来,土地交易所并不是进行的并不是土地交易,而是地票交易,是土地利用指标的交易。从2008125日,已经进行了5次拍卖,地票交易价格每亩在10万左右,远远高于一般的征地补偿。如果重庆一年有1万亩农村闲置建设用地复垦后取得地票进行交易,以目前每亩交易价格10万元左右计,每年将有10亿元从城市流向农村。

在城市化进程中,往往是近郊农村才能更多的享受到土地增值的收益,而偏远农村的农民则难以享受到城市化、工业化带来的土地增值。地票交易使农村集体建设用地与城市建设用地增减挂钩能够远距离、大范围的转换,大幅度提升偏远地区的农村土地价值,实现了城市反哺农村、发达地区支持落后地区发展。

 

三、重庆国资为什么能增值?

 

一般认为,国有企业代理问题严重,难以搞好,国资如何能实现增值呢?我初步总结重庆的国资增值得益于以下三个基本机制:

第一个机制,重庆市成立的市级国有企业渝富公司,是重庆市国资经营和重组的“啜木鸟”。与全国其他地区一样,在20世纪90年代末,重庆国有企业同样亏损严重,但渝富公司进行的重组和改造非常成功,实现了重组国有企业在市场竞争中的增值。金融危机后,美国的国有化规模非常大。为什么国有化成为美国救市的主要措施?担任18年美联储主席的格林斯潘的解释最有意思。美国很多银行的有毒资产不能从资产负债表中剥离。不能剥离的原因在于,私人股东认为“有毒资产”的目前市场价格太低,不愿卖出,要求政府以模型价格购买,而政府认为正是由于模型价格出了问题才导致金融危机,所以不愿意用太高于市场价格来购买银行坏账。格林斯潘说,如果银行本身国有化或部分国有化了,“有毒资产”定价难题就可以被绕开了:这就像钱从一个人的左口袋转到右口袋,初始定价并不像私有那么重要。通过格林斯潘对有毒资产(可以简单理解为坏账)定价问题的解释,可以理解渝富公司接手坏账,并成功重组与改造国有企业的原因。

2002年底重庆有1000多家国有企业,欠工商银行157亿贷款。2004年,黄奇帆牵头组织渝富公司与工商银行协商,重庆市属国有企业渝富公司以账面价值的20%一次性买下坏账,渝富公司接手重庆国有企业的坏账。经过五六年后,重庆国资增值四倍,工行可能想20%或许有点低,当时若要40%的账面价格更好。但不论工行还是重庆渝富公司,都是中央或地方的国有企业,因此初始定价问题的敏感度没有那么强烈,当年的谈判并没有那么困难。因此,重庆市国有企业能够迅速剥离坏账,能够重振旗鼓,实现市场竞争中的增值。

第二个机制是重庆市八大国投(“八朵金花”)在市场经济中的成功运作。重庆市不搞土地财政,不搞地王,比较成功地把土地规划和土地储备有机结合起来,把BOT(建设、运营、转让)变为BT(建设、转让)。重庆为什么要做这种转变呢?重庆是一个桥都,全市有40多座桥。BT模式取消运营阶段,政府一两年内就可以全部买下来,这样也加速了建设企业的资金流转,政府也能够获得土地增值收益。

现实中,政府经常拿不到土地增值收益,而被少数开发商拿了大头。最明显的例子就是项目换土地,政府要开发一个项目,请开发商投资,并把土地转让开发商,这样土地增值的收益全部归了开发商。好一点的是期价方式,政府和开发商达成一个协议,项目建成之后,地价肯定要上升,政府与开发商之间要有一个分成。这比“项目换土地”方式要好,但政府拿到的比例还是少。更好一点的方式用政府的土地储备抵押贷款来建,这样政府能够代表人民更多地获得土地增值的收益。重庆市政府如何做到这一点呢?基础设施建好后,周边土地将升值,政府有可能会获得土地增值收益,将这种可能性变为现实的关键是要把规划和土地储备有机结合起来。这是一门大学问,涉及制度与政策创新的潜在可能性与实现机制。这里涉及一个具体的操作工具是五大注资。五大注资分别是:第一是,国债注入,中央分给重庆的国债不再分给40个区县;第二规费注入;第三是土地储备收益权注入;第四是存量资产注入,将过去几十年形成的上百亿元存量资产,比如路桥、隧道、水厂等等,划拨给各有关投资集团,成为投资集团的固定资产;第五是税收返还。

BOTBT的关键是土地储备收益权注入,主要是注入八大国投中的地产集团。基本思路是土地储备收益权注入地产集团形成资本金,不靠政府行政命令,不靠政府财政担保,而是通过政策增加国有企业的资本金,加大它们到金融市场的融资能力,从而形成五大注资带动社会资本,进行周边地块的滚动开发,这是重庆经验值得其他省市关注的重要方面。

重庆坚持国资经营与政府行为脱钩,保证国资经营不靠政府行政命令,不靠政府财政担保,主要是通过“三个不”和“三平衡”原则,建立了极为严格的风险控制体系,形成严密的防火墙。“三个不”是指“市政府在任何情况下都不会把为八大集团提供担保放到首位”、“八大投资集团之间不得相互提供担保”、“八大集团自己的专项资金也不能用于担保”。“三平衡”是指“长期资产与负债之间的平衡”,即重庆市国资委要求八大投资集团保持约50%的长期资产负债比率;“现金流入与流出之间的平衡”、“投入产出之间的平衡”。

2009年的刺激计划中,重庆市把这种思路用于支持民营企业的发展。今年刺激计划引起舆论对中国信贷激增的担心,怕政府担保使得坏账大增。据江苏银监局统计,江苏大型银行对各级政府融资平台发放的贷款中,57.27%靠财政还款,49.13%由地方政府出具财政承诺函。这里重庆经验又值得关注。重庆从国家2009155万亿元新增贷款的“盘子”里拿到了1500亿元。重庆市不用政府财政担保,而是通过政策增加国有企业和民营企业的资本金,提高它们向银行的融资能力。重庆市市长黄奇帆讲得很到位,“中小企业资本金不足,是贷款难的要害所在,一般的做法是请政府官员出面要求银行支持,但这是人治,我们要讲法治。还有一个常见的说法是中小企业贷款,不看“三表”(损益表、现金流量表、资产负债表)看“三表”(电表,水表、报关单表)。这都是在某些场合下的说辞,讲到底还是要解决中小企业的资本金问题”。

重庆正在准备出台解决“微型企业”(“大学生”、“残疾人”和“下岗职工”的创业)的资本金问题的重大政策:如果原始创业者投入的资本金是10万元,政府就给予10万元的税赋补助;如果投入的资本金是100万元,就给予100万元的税赋补助;上限为500万元。同时,重庆采取措施发展6种非银行信贷业务,包括担保公司、小额贷款、私募股权基金(PE)、信托、风险投资和金融租赁。今年14月底,重庆中小企业贷款余额增长了80多亿元,在全国增长率是比较高的。即便如此,政府财政与扶持政策仍然是严格隔离的。

第三个机制是接下私营企业“自身掏空”的烂摊子,例如重组“西南证券”。例如,西南证券是西部最大的一家证券公司,原来是一家民营公司,但是它被内部人掏空了。当时西南证券已经被证监会停牌了,重庆市政府认为,重庆市好不容易有一家上市的证券公司,如果退出资本市场,对重庆的长远发展不利。重庆市政府主动接手西南证券,注资并上市。西南证券上市是2009年上半年最成功的上市事件,通过重庆市国资委注资已经被民营企业老板自己搞垮的企业,并重组上市,参与重组的国资和民营资本都实现了增值。

这一点很重要,也是很多人讨论“国进民退”关系时没有注意的问题。为什么不容易注意到?主要是大家感到难以理解,国有企业容易搞垮是因为国有企业不是自己的,存在委托代理问题,为什么私有企业的老板在一定条件下也会搞垮自己的企业?

这里有一个重要的理论观点。2001年与斯蒂格利茨同时获得诺贝经济学奖的阿克洛夫,是加州大学伯克利分校的经济学教授,他与新增长理论的创始人保罗·罗默提出所有者掠夺的一般模型:在一定条件下,所有者也会掠夺本企业的总资产。其实原因很简单,在企业资产的会计恒等式中,“总资产=所有者权益+负债=净资产+负债”,因此企业总资产中只有一部分是所有者权益,另一部分是负债,包括贷款、债券等。现代企业制度的基本定义是有限责任制,投资者以出资额为限,承担有限责任。这样大股东即便占有60%的股份,出现亏损他会承担60%的损失,但如果他能够将企业资产转移到自己另外的公司,只要转移部分大于他所投入的净资产部分,那么他就有动机把自己的企业搞垮。这在实际生活中非常普遍。例如2004年的“郎顾之争”,中国证监会判定,顾雏军永远不能进入资本市场。顾雏军通过收购在广东的科龙电冰箱,成为大股东,通过制冷剂关联交易,将科龙的资产转移到以其父亲名义注册的天津格林格尔工厂,从而将自己是大股东的科龙搞垮,自己损失了60%的股份。但他所转移的资产仍然大于他损失的部分,因此,他仍有很强的动机去这样做。当然,并不是所有的企业老板都这样做,只是在一定条件下,存在这样的可能性。在这种情况下,国资委是被迫接手破产的民营企业。美国的救市,可以说是国家不得不接手被私营企业自己搞垮的烂摊子。

 

四、如何理解重庆经验的普遍意义

 

很多人强调,重庆经验有它自身特定的前提条件,其他地区不可能学习。重庆的确有其他地区所不具备的一些条件。但核心问题是什么是学?如何理解重庆经验前提条件的意义呢?学不是照搬。

核心问题在于如何理解重庆经验的普遍意义,我把它称之为“制度与政策创新的潜在可能性与实现机制”。社会主义优越性如何具体落实到实践中去?这不是一句空话,重庆经验都是在既定制度下形成和发展的。例如,土地公有制并不一定能保证土地增值一定归公,项目换土地不能做到,期价也不能完全做到,必须做好土地规划和土地储备才能做到。但这的确是在土地公有制条件下才有可能实现的。印度、巴西没有公有土地,所以印度、巴西不可能想象像中国那样快速发展。

 

 

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