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关于“国进民退”的思考(杨春学,杨新铭)

时间:2015-11-07 22:49来源:未知 作者:admin 点击:
原载于《经济纵横》2015年第10期
关于“国进民退”的思考
杨春学,杨新铭
(中国社会科学院经济研究所,北京 100836)
摘要:随着国有企业整体脱困目标的完成,“国退民进”进程的放缓及局部的“国进民退”,触发了学术界的大讨论与思考,也引起整个社会的广泛关注。之所以产生这么广泛的争论,源于当前理论界乃至整个社会对社会主义初级阶段基本经济制度的理解还不够准确。在梳理“国进民退”争论的产生背景、表现形式及国有企业深化改革中必须面对的几个问题基础上,对社会主义初级阶段基本经济制度认识偏差的原因进行分析并提出对策。
关键词:国进民退;国有企业;改革;效率;比重
中图分类号:F121       文献标识码:A
文章编号:1007-7685(2015)10-0035-11
DOI:10.16528/j.cnki.22-1054/f.201510035
 
随着社会主义市场经济体系初步建立起来,与之相适应的社会主义初级阶段基本经济制度也不断完善,“以公有制为主体,多种所有制经济共同发展”的格局基本形成。自1997年开始以“抓大放小”为核心的国有企业改革形成“国退民进”的浪潮后,近年来,随着国有企业整体脱困目标的完成,“国退民进”的进程明显放缓。同时,公有制经济与非公有制经济竞争局面逐渐形成,特别是经营绩效较好的国有企业整合行业的进程逐渐加速,形成了局部的“国进民退”。“国退民进”进程的放缓以及局部“国进民退”,触发了学术界的大讨论与思考,也引起整个社会的广泛关注。且不论“国进民退”这种提法是否科学准确、这种现象是否普遍,即便存在“国进民退”就真的不合理吗?国有企业真的不利于经济发展吗?这些问题需要深入剖析。显然,之所以会产生这么广泛的争论,源于当前理论界乃至整个社会对社会主义初级阶段基本经济制度的理解还不够准确。基于此,本文主要讨论两个主要问题:其一,梳理“国进民退”争论的产生背景、表现形式及国有企业深化改革必须面对的几个问题。其二,对社会主义初级阶段基本经济制度认识偏差的原因进行分析并给出对策。
一、“国进民退”争论的背景
(一)国有企业改革由战略收缩转向完善所有制结构
始于1997年的以“抓大放小”为主要内容的国有企业改革使国有经济规模在随后几年里快速下降,形成了学术界广为认同的“国退民进”。但也产生一定误解,即国有企业改革就是国有企业无论是绝对数量还是相对数量在国民经济中都呈现不断下降的趋势。然而,随着国有企业三年脱困目标的实现,改革方向发生了变化。2003年,根据第十届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》,国务院国有资产监督管理委员会正式成立。根据国务院授权,依照《中华人民共和国公司法》等法律和行政法规,国资委代表国家履行出资人职责,指导推进国有企业改革和重组;对所监管企业国有资产的保值增值进行监督,加强国有资产的管理工作;推进国有企业的现代企业制度建设,完善公司治理结构;推动国有经济结构和布局的战略性调整,等等。国资委的成立以及国资委职责的确定,标志着国有企业改革由战略收缩转向完善国有资产管理体制和法人治理结构。这意味着“国退民进”时期基本结束,国有企业和非国有企业分工合作、共同发展的格局基本形成,所有制结构调整进入以“优化”为核心的新时代。这种转变的结果必然是国有企业退出进程放缓,而在强化内部治理、提高国有企业资产质量后,国有企业扩大经营范围或经营规模就不可避免。
实际上,对于如何优化所有制结构,国家也早有较清晰的认知。早在1997年党的“十五大”报告中就做出清晰的阐述,即“对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域,国有经济必须占支配地位。在其他领域,可以通过资产重组和结构调整,以加强重点,提高国有资产的整体质量。”只不过,这一调整目标并没有大规模在国有企业改革初期得以实施,在国有企业整体脱困后,这一认识才逐渐成为深化国有企业改革的指导思想。可见,国有企业改革重心的转变,以及所有制结构战略调整方向的改变并非偶然,而是按照既定决策有步骤、有节奏地不断推进。尽管如此,人们形成的国有企业改革“只能退、不能进”的印象并没有随之转变,所以对国有企业战略调整进入新阶段不理解、不适应也就在所难免。
(二)学术界依据完全相反的理论学派都对所有制结构调整不满
对所有制结构调整及国有企业改革,学术界一直存在不同的声音。其中,坚守马克思主义原教旨主义的学者认为,所有制结构调整的结果必然会触动我国社会主义国家的经济基础;而秉承新自由主义市场原教旨主义的学者则认为,必须以美国自由市场经济为模板对国有企业乃至公有制经济进行全面私有化。虽然他们的理论依据完全相反,但这两派学者都对现在的所有制结构调整不满。
坚守马克思主义原教旨主义的学者认为,中国经济中的非公有制经济部分越来越大,动摇了社会主义的经济基础,而且贫富差距日益扩大,正在脱离社会主义经济的正确轨道。按照马克思的分析,非公有制经济,特别是私营企业雇主与雇员之间的关系必然是资本主义性质的资本所有者与劳动者之间的剥削与被剥削关系。随着非公有制经济成分越来越大,这种非社会主义性质的经济成分逐渐扩大必然会损害我国经济的社会主义性质。此外,从2000年我国基尼系数超过国际警戒线0.4的水平,之后迅速扩大。按照世界银行的统计,德、法、英等欧洲主要资本主义国家的基尼系数在上世纪70年代以后快速下降到0.4以下,到2005年基尼系数维持在0.3左右。只有美国的收入差距在1975年以后逐渐扩大,但直到2005年也仅维持在0.45左右。而即使按照国家统计局公布的数据按照国家统计局公布的数据,我国居民收入的基尼系数,2003年是0.479,2004年是0.473,2005年0.485,2006年0.487,2007年0.484,2008年0.491。然后逐步回落,2009年0.490,2010年0.481,2011年0.477,2012年0.474,2013年0.473,2014年0.469。,2003年我国基尼系数就已超过美国达0.479,2008年达到峰值0.491,之后虽然逐步回落,但到2014年基尼系数依然维持在0.469的高水平。如果根据学术界普遍公认的基尼系数,我国收入差距之大,显然与我国要实现共同富裕的目标大相径庭。虽然不能说所有制结构调整导致收入差距扩大,但期间发生的国有资产流失及私营企业资本所有者按照资本获得的收益制造大量的富有群体,这无疑拉大了收入差距。这些都威胁着我国社会主义社会的经济基础,动摇社会主义生产关系。
与坚守马克思主义原教旨主义学者的认识完全相反,秉承新自由主义市场原教旨主义的学者认为,国有企业所占比重仍然太高,所占用资源过大,不符合建立高效率的市场经济的内在需要。上世纪70年代末,石油危机结束了欧洲的“黄金增长”,新自由主义代替凯恩斯主义成为主流经济学,继美国、英国的大规模出售国有企业后,欧洲主要资本主义国家掀起了一股私有化浪潮,国有企业在世界范围内大幅度下降。其中,美国、英国的国有企业在国民经济中的比重下降到5%以下,而德国、法国等欧洲发达国家国有企业也由鼎盛时期的20%左右下降到10%左右。据此,国内市场原教旨主义者也极力推崇市场至上的理论,认为美国式自由市场经济模式是市场经济的绝对样板,认为市场经济的基础天然的就是私有经济,而以国有企业为代表的公有制经济与市场经济是不相容的。此外,他们认为国有企业自产生之日起就是低效率的代名词,并认为国有企业是未来中国成长的主要障碍,而要提高经济整体的运行效率,就必须使国有企业退出竞争性行业,将国有企业压缩到提供公共产品的狭小空间内。之所以要退出竞争性行业,是因为国有企业与政府天然的捆绑在一起,不仅会形成行政垄断,而且是滋生腐败的温床,国有企业会依据其掌控的大量社会资源破坏市场竞争,阻碍民营经济的发展。正所谓“只要国有企业主导,就不可能有公平竞争”。因此,他们对截至至今的国有企业改革及所有制结构调整不满,认为目前我国经济中国有企业比重依然太高,必须进一步将国有企业占GDP比重降到10%以下。
需要说明的是,两派学者所秉承的理论依据或缺乏实际支撑,或存在巨大片面性。具体看,决定一个社会性质的是主要社会关系,即社会中人与人之间的生产关系。虽然我国改革开放以后,公有制经济大一统的局面被打破,但公有制主体地位并没有发生变化。只要公有制依然占据主体地位,我国的社会主义性质就不会发生变化。相反,如果固守纯而又纯的公有制经济,势必会使经济失去活力,不利于生产力的发展和人民生活水平的提高,反而会危及社会主义政权,更遑论社会主义性质了。在这方面,前苏联以及东欧社会主义失败就是惨痛教训。而现阶段以优化国有资产质量为主要方向的改革恰恰是维护公有制主体地位的有效举措,因此,虽然非公有制经济得到巨大发展,但社会主义性质并没有发生根本变化。相反,随着国有企业及公有制经济质量不断提高,我国社会主义社会的经济基础会更加坚实。2007年美国次贷危机及由其触发的国际金融危机,给坚持市场原教旨主义的学派以巨大打击。危机表明,自由市场经济并不是万能的,恰恰是因为缺乏有效监管才酿成了这次巨大灾难。而且,在应对危机的过程中,美国再次出台国有化政策,最大限度地降低了危机的影响。这些说明,无限度地压低国有企业是不科学的,也不利于一国经济健康、稳定发展。
(三)所有制结构调整与国有企业变化的真实过程
目前,关于我国国民经济中公有制经济与非公有制经济各占多大比重,还没有公开、全面且连续的统计资料。但从不同的公开数据看,从产值、赋税、就业等重要的经济指标看,大体上公有制并不是“主体”。这可从国有经济在这些变量中的相对比重中获得大致验证。集体经济包括城镇集体经济和农村集体经济,与国有企业“抓大放小”改革基本同步的是集体经济为解决产权不清晰等问题进行以产权为核心的改制。自上世纪90年代开始,大量集体企业改制成为公司制企业、合作制企业、股份合作制企业、合伙企业或私营企业。农村大量原挂靠在乡镇集体下的乡镇企业纷纷与政府脱钩,形成农村民营企业。在一系列改制完成后,集体经济大幅下降。目前,除农村以集体土地所有制为基础的农户经济之外,传统意义上的集体经济(城镇和农村的集体企业)的规模已经很小,在国民经济中实际上可以忽略不计。因此,在讨论公有制经济时,人们往往以“国有经济”来代替之。但显然,当前我国所有制结构更加复杂。这种复杂一方面源于非公有制经济成分不断增加,原有的公有制经济一统天下的时代已经终结,混合经济已然形成;另一方面,由于现代公司制使企业自身内部的所有权结构也更加复杂,在公司的资本构成中既有国有资本,也有外资资本、私有资本及法人资本等,单一所有制的企业逐渐让位于混合所有制企业。所有制结构越来越复杂使测算公有制经济与非公有制经济结构非常困难。这种困难一是缘于数据的可得性,即没有公开、连续且全面的数据可直接用于统计各类型企业及其内部的所有权结构。二是缺乏一整套科学合理测算所有制结构的方法。因此,通常以国有经济作为公有制经济的替代进行估算。
但是即便以国有企业代替公有制企业,也无法准确地说明国有经济在GDP中的比重。人们通常认可全国工商联的推算,在GDP中,国有经济的比重从1993年的47%下降到目前的20%。但在其他指标方面,却有较好的数据基础。图1到图3表明“国退民进”的总趋势没有发生变化,但阶段性特征明显。从总趋势看,工业总产值中国有经济比重从1998年的49.6%下降到2011年的26.18%由于《中国统计年鉴2013》及《中国工业统计年鉴2013》的统计指标发生变化,没有统计工业总产值,相应替代为工业企业工业销售产值,因此图1只计算到2011年。其中,广义民营经济是按照全国工商联的划分标准,即非国有经济的统称。;城镇就业中,国有单位就业从1998年的41.9%下降到2012年的18.43%;税收中,国有经济部门的比重从1998年的54.05%下降到2012年的13.52%。从阶段性看,国有经济工业总产值比重的下降过程明显分为两个阶段,1998~2004年,每年下降的百分点逐渐上升,其中2002年比2001年下降3.65个百分点,其后下降速度开始放缓,到2010年仅比2009年下降0.14个百分点,2011年虽然有所回升但也只有0.42个百分点。国有单位在城镇就业中的比重也呈现两个阶段,1998~2003年,平均每年下降3.02个百分点,其后的9年平均每年下降不足1个百分点,2011年和2012年分别比上一年下降只有0.12和0.23个百分点。税收收入的阶段性分界点在2003年,1998~2002年,国有企业税收占比每年下降3个百分点以上,下降最多的是2000年,比1999年下降超过8个百分点;2003年及以后下降速度放缓,每年下降2个百分点以下,2010年以后下降幅度进一步下降,为每年1个百分点。
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图1 国有与非国有经济在工业总产值中的相对比重
资料来源:《中国统计年鉴2012》相关数据。
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图2城镇就业中国有与非国有经济比重
资料来源:《中国统计年鉴2013》相关数据。
二、“国进民退”争论的具体情形
虽然2003年以来,大规模的“国退民进”进程基本结束,国有经济步入以优化国有经济布局和结构为核心的新阶段,但国有经济在国民经济中的地位仍处于下降的总体趋势并没有改变。由于政策上缺乏定量描述,因此面对国有经济在国民经济中不断下降的局面,人们不禁要思考:“国退民进”是不是要一直进行下去?如果不是,国有经济要“退”到什么程度才会停止?如果是,任由这种“国退民进”无限度地发展下去,公有制的主体地位必然会让位于非公有制经济,其必然的结果是动摇社会主义的根基。因此,国有经济这种“退”必须有其限度,否则,如何保证中国经济的“社会主义”性质?
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图3 国有经济与非国有经济的税收比重
资料来源:《中国税务年鉴》历年相关数据。
现存的主流思想和舆论似乎并不支持这种“限度”存在的必要性。坚持市场原教旨主义的学派对“国退民进”战略实施的结束是不满的,进入2009年以来,在经济学界、舆论界掀起了一股质疑、批评“国进民退”的热浪。有学者认为“国进民退”是改革的倒退;有的认为“国进民退”只是暂时现象;有的认为不存在“国进民退”而是“国民共进”,等等。随着争论的不断深入,对“国进民退”的认识也更加清晰。与“国退民进”相比,“国进民退”的内涵更加丰富。有时指宏观经济结构总体变化趋势,即国有经济占经济总量的比重上升;有时指个别企业或行业的案例,即国有企业进入“不应进入”或“不必进入”的新领域。前期的争论,批评“国进民退”的学者往往将个别国有企业或个别领域国有资本的扩张夸大为整个经济体普遍面临的现象;否认存在“国进民退”的声音则主要从宏观数据上进行反驳,认为“国退民进”的趋势并没有改变。随着认识的深入,学者们开始认识到“国退民进”的总体趋势与“国进民退”案例并存并不矛盾。[1]虽然部分国有企业不断扩张,但民营企业发展更快;国有企业“有进有退”,一些国有企业退出了没有竞争优势的领域,一些企业凭借自身经营优势扩展经营领域。事实也证明,国有企业与非国有企业之间的进出更多地表现为市场行为。据统计,中国资本市场(A股)在2005~2009年控股权发生变更的194例交易事件中,控股权由民营股东转移给国有股东的“国进民退”式交易事件为50例,由国有股东转让给民营股东的“国退民进”式交易为79例,由国有股东转让给国有股东的交易事件为18例,由民营股东转让给民营股东的交易事件为47例。[2]也就是说,控股权转让更多的是一种市场行为,既可发生在国有企业与民营企业之间,也可发生在国有企业与民营企业内部。这恰恰说明我国所有制结构调整进入由量到质转变的阶段。
一些学者认为国有企业就是“行政垄断”、“低效率”等的代名词,国有企业的扩张必然损害国家经济的健康发展,因此国有经济只能“退”不能“进”。面对这些质疑,虽然政府官员几乎一致否认存在“国进民退”现象,但这种简单否认“国进民退”的做法却证据不足。究其原因,是对“国退民进”认识不清。“国退民进”原本是特殊历史阶段的产物,但却使某些人(包括学者和政府官员)形成了一种不利于国有经济发展的思维定式:只有“国退民进”,才能优化“所有制结构”。基于这种思维定式,“国退民进”成为所有制调整的唯一方向。支撑这种思维方式的核心思想是:公有制经济的效率必然低于非公经济的效率。按这种思路,所有制结构不合理就表现为“国有部门比重太大,占有资源太多”。似乎只有不断地“国退民进”,才是一种积极的现象。
实际上,所谓的国有企业存在的巨大危害都不是产权性质的直接结果,而且“国进民退”案例的背景各有不同,很难笼统地下一个肯定或否定的结论。有些案例显然是不合理的,如垄断延伸;有些案例是合理的,如政府投资战略性新兴产业;有些案例利弊皆有,考虑到特殊的环境条件,很难做出倾向性判断,如地方政府的融资平台。[3]另外,尽管有些整合对经济来讲是优化过程,但采用的方式确是非市场化的。因此,需要反思的是政府如何能按市场规则规范自身行为,摆脱计划经济遗留的行政命令式的管控经济的方式。不仅如此,用来批评国有企业的论据也并不充分,在学术界也存在较大争议,而且随着对发达国家自上世纪80年代后一直持续到本世纪初的“私有化浪潮”不断反思,对国有经济的认识也不断深化。
三、公有制经济必然是低效率的吗?
“国有企业必然是低效率的”,这是上世纪80年代以来流行的主流观点。大部分学者运用产权经济学、委托代理理论等方法,力图证明:公共所有权在委托人、激励机制、代理成本等方面存在根本性缺陷,是导致国有企业内在低效率的基本原因。从理论上说,因委托代理而产生的低效率是企业公司化、管理者专业化后所有权与经营权分离后必然产生的结果。这是因为委托方和代理方形成了明显的信息不对称,委托人的监督成本过高因而不能对代理人进行全面的监督而产生的,特别是在股权多元化以后,这一问题更加突出。因此,无论是产权还是委托代理理论所论证的公有制(国有企业)低效率,本质上与产权是公有还是私有没有必然联系。如果“国有企业必然低效率”成立,就不可能看到淡马锡这样成功的国有企业了。另外,表1比较了英国和美国在私有化前后不同行业全要素生产率的变化情况。1950~1973年,英国国有企业发展的鼎盛时期,除铁路部门外,其他部门的全要素生产率都显著高于美国。而在私有化后的1973~1995年,全要素生产率增长率提高的仅有煤炭和电信两个部门,而其他5个部门都出现不同程度的下降。与美国相比,私有化后铁路部门效率低于美国同行的状况并没有改变,相反,原来高于美国同行的电力部门却出现下滑,并转而低于美国电力部门全要素生产率的增长率。可见,旨在改善效率的私有化并没有真正提高国有企业的生产效率,这也证实了国有企业并不一定是“无效率”的代名词。
表1 1950~1995年英国和美国全要素生产率年均增长率(单位:%)
行业 1950~1973年 1973~1995年
英国 美国 英国 美国
航空 11.53 9.55 4.48 2.81
电力 5.51 3.93 1.53 2.57
煤炭 1.34 0.82 7.89 3.09
天然气 4.71 3.02 4.16 -4.09
铁路 1.60 4.45 1.17 5.9
电信 2.13 1.73 4.08 2.84
制造业 3.28 1.95 1.85 1.21
资料来源:Reappraising State-Owned Enterprise,p25。
实际上,除了理论分析不能证明国有企业一定低效率的结论外,经验证明也并非完全清晰和无争论的,而且会因为所研究的时期的不同而存在较大差异。从国外文献中的经验研究看,考察的时期不同,总体结论的差异是比较大的。米尔沃德(Millward,1982)考察了截至1981年的有关实证研究文献,得出的结论认为,“似乎没有足够的理由认定国有企业的内部管理效率低于私有企业”。[4]雪莉和沃尔什(M.Shirley and P.Walsh,2001)对1975~1999年公开发表的52篇关于国有企业效率的研究文献,按国家类型(低收入国家、发达国家、转型国家)、产业类别、产业结构、绩效指标等进行分类考察,发现:在52项研究中,有32篇认为私有企业的效率较高,有5篇认为国有企业的效率高,15篇认为两者没有显著的差异。如果按市场类型看,私有企业在竞争市场上的绩效较高(在这类市场上,有11篇文献支持私有企业,5篇为中性);而在垄断市场上,则不能得出这样总体上倾向性明确的结论(在这类市场中,有6篇支持私有企业效率较高,有5篇支持国有企业效率较高,有5篇为中性)。[5]
从我国的情形看,各种研究结论都有。张春霖(2008)做了较为全面的研究。他用一组数据阐明:第一,国有企业与自身相比,其效率自1998年以来一直在稳步提高。第二,国有企业和非国有企业相比,其效率总体上仍然低于非国有企业。第三,国有企业与非国有企业的效率差距没有扩大的趋势。第四,国有企业在社会经济资源中所占份额在缩小。[6]经济合作和发展组织(OECD)与国家统计局的专家使用140 000~180 000家工业企业1998~2003年的分企业详细数据,用更复杂和精确的计量经济学方法进行研究,得出的结论也与此基本一致。
需要特别注意的是:第一,考察国有企业的效率,在分析方法上也存在很大的困难。选择不同的指标,如财务、全要素生产率、X效率等,往往会得出不同的结论。而且,国有企业的效率不完全体现在内部效率上,还应包括整体配置效率,而后一种效率是很难衡量的。第二,国有企业的多重目标问题。国有企业的存在,并不仅仅是出于微观效率的考虑。无论是国有企业在二战后的大发展,还是我国建成公有制“一统天下”的计划经济体制,在很大程度上都不是效率决定的,更多的是经济发展与赶超战略决定、意识形态的驱使及国家政权稳定的需要等等。因此,不能以国有企业微观上的“非效率”,而忽视其在经济赶超、技术扩散、弥补市场失灵等方面的宏观效率,[7]更不能以国有企业微观上的“非效率”去苛责国有企业,并要求其与非国有企业,特别是私有企业用同样的标准来评价国有企业经营状况。当然,也不能用国有企业(公有制经济)的多元目标去否定其提高微观经营绩效的改革与所有制结构调整的进程,否则势必不利于一国经济的正常发展。因此,虽然现代企业低效率与所有权公有还是私有没有必然联系,但提高国有企业及公有制经济的微观效率依然是当前国有企业改革与所有制结构调整最重要的环节,也是国有企业改革与所有制结构调整进入新阶段后最重要的目标。
四、不论是否存在“国进民退”的真相,即使是存在“国进民退”,就必定是不合理的吗?
时至今日,国有经济在国民经济中的比重仍在持续降低,从各个主要领域不断退出,但究竟国有经济到底应“退”向何方呢?坚持市场原教旨主义的学者根据所谓的“国际经验”,最初给出的答案是“退出一般性竞争领域”,现在给出的答案是国有企业应仅仅成为公共物品的提供者。如果国有企业真的仅提供公共品,那么“国际经验”会告诉我们,公共品也可以由私人提供,如美国很多监狱就是由私人提供的,更不用说其他公共品了。按照这个逻辑,当前坚持市场原教旨主义的学者要将国有企业降到国民经济10%的标准也只是近期的目标,因为,美国国有企业只占国民经济的1%~2%,所以有学者认为国有经济的规模应该趋向“0”。
且不说衡量“竞争性产业”的标准是什么的问题,“国有企业应退出竞争性领域”的提法,并没有广泛的国际经验支持,因为所谓的竞争性领域是一个很模糊的概念。可以说,除美国模式之外,几乎没有哪个国家把经济效率作为国有经济进退的唯一标准(在此,应思考的问题是:市场经济为什么需要国有经济的存在?)。也没有哪个国家国有企业真的从“竞争性”领域完全退出,而只提供公共产品。更没有哪个国家真的将国有企业规模降到国民经济的10%以下。真实的情况是,不同国家根据自身发展阶段的特点,选择了一个最适合本国经济、社会发展所需的国有企业的规模,且分布领域相当广泛。以下提供三大证据:
第一,从世界范围看,上世纪,从二战结束到70年代是国有企业发展的鼎盛时期。在这一时期,许多经济学家把国有企业视为促进经济发展的有效方式。且不说当时的社会主义国家,即便是欧洲的法国、奥地利、英国、西德等国家,执政党也都推崇国有企业制度,并把它作为重建经济、实现社会公平和弥补市场不足的一项重要制度。结果,这些国家的国有企业获得了极大的发展。在国有经济全盛时期(1950~1978年),经合组织(OECD)国家国有企业的分布较为广泛,在经济主要领域都有国有企业的分布,有的甚至控制着一个行业或产业(见表2)。即使在大规模私有化运动结束之后,除美国、英国和日本之外,绝大多数国家也都根据国情,在不同的某些竞争性产业领域保持相当规模的国有企业,并没有让国有企业仅仅成为公共物品的提供者。正如OECD的研究报告提出的,“即使是在私有化浪潮之后,许多OECD成员国中仍然存在大量的国有企业,而且这些部门由于其规模、经济影响以及其在领域的战略性而地位显著。”[8]如,目前,在德国,联邦政府国有企业主要分布在广播、邮政、电信、铁路、机场、高速公路、银行、电力、天然气生产等行业;地方政府仍然控制区域性银行、公共信用机构、保险公司、公用事业、建筑和地产,并在部分制造业企业中持有主要股份;与20世纪80年代相比,只有在一般制造业、基础工业(钢铁、煤)、航空运输业中完全退出了国有经济行列。[9]
表2 1978年OECD国家经济部门中企业国有化程度
 

















奥地利 n/a
比利时 n/a
法国 n/a
德国
意大利 n/a n/a
英国
荷兰 n/a n/a
葡萄牙 n/a n/a n/a
西班牙 n/a
瑞典 n/a n/a
瑞士 n/a n/a n/a
●全部或近似全部公共所有    ◕75%公共所有    ◐50%公共所有
 
◔25%公共所有   ○全部或近似全部私有   n/a不适用获可忽略
 
资料来源:Adapted from Toninelli(2000),Havard Business Review,March-April 1979,p161。
第二,在许多非OECD成员国中,虽然在这时期也发生了大规模的私有化运动,国家所有权仍然具有更重要的意义。这些国有企业在交通运输、电力、煤气、供水、银行保险、自然资源开发、电信等领域占据突出的地位。在许多其他产业中,国家也保留一定的股权,如纺织、钢铁、制造业、旅游和休闲等领域。在鼎盛时期,国家所有权占整个非洲产量的20%、亚洲的12%、拉丁美洲的10%。目前,国有企业创造了非洲GDP的15%、亚洲的8%、拉丁美洲的6%。在一些中东和东欧国家中,国有部门的产量占总产量的20%~40%。据估计,国有企业投资占全球投资总量的20%,就业占全球就业总人数的5%。[10]如,新加坡的公共部门占社会资本总量的40%以上;[11]印度除金融领域外的240个公共部门企业占据整个印度95%的煤、66%的成品油、83%的天然气、32%的钢及35%的铝和27%的氮肥等。尽管经历了大规模私有化浪潮,俄罗斯联邦和地方政府依然控制着全国工业总产出的25%、银行业总资产的26%。[12]可见,国有企业在非OECD国家依然发挥重要作用。
第三,是某些学者的思考。在上世纪80~90年代,国有企业的私有化成为全球性的浪潮。是否由此可断定:国有企业已经不可避免地走向衰落?答案虽不必然是否定的,但至少是可以商榷的。早在1996年,萨克斯曾认为,目前理论最多的是说明国有企业是因为什么样的原因及为何在私有化过程中逐渐衰落的,并没有看到在经济增长的早期阶段这种模式的成功的可取之处。但在近期,皮埃尔·托尼奈利主编的《西方世界国有企业的兴衰》所收编的论文,对国有企业的前途有着不同的判断。[13]以鲍莫尔等为代表的部分学者认为,各种迹象表明国有企业的衰落仍将持续,托尼奈利等学者则认为未来会形成对国有企业依赖的新的周期。进入21世纪后,这两种情况似乎都同时存在。如,英国对铁路的再接管。在2008年国际金融危机以后,由政府接管一些企业(国有化)又有所发展,这也部分地印证了托尼奈利等学者的判断。也就是说,无论是国有化还是私有化,在很大程度上是周期性存在的,只不过这一周期的长度在不断发生变化。
需要补充说明的是,目前公开数据所公布的各国,特别是欧洲发达国家的国有企业规模的数据都不是很准确。不准确主要是当前的统计明显地低估了这些国家国有经济(公有制经济)的规模。首先,当前公开的统计数据(OECD统计数据库及世界银行的统计),其统计范围往往也只限于中央政府一级的国有股权比重较高或控股的经营性企业,这些国家的地方(州)政府的国有企业没有被统计在内。其次,即使中央一级的国有资产统计也不全面,其中很多国家并没有将国有股权比重较低的企业纳入统计范围。最后,非营利组织及政府机构的资产、就业也不统计在内。因此,即使是私有化浪潮中最彻底的英国,其国有经济的实际规模也远远高于当前公布的水平,更不用说其他欧洲发达国家及福利国家了。与此相比,鉴于我国统计制度,我国的国有企业统计实际上是比较完整的,其中工业企业中的国有企业统计是全覆盖的。因此,当前我国的国有经济及公有制经济的规模虽然较高,但如果按照同样的口径,我国的国有企业规模并没有比欧洲(如法国、德国等)国家高那么多。截至2013年底,中央企业资产总额为48.32万亿元,[14]占我国2012年总资产487.53万亿元的9.9%,[15]已经与大多数发达国家相当。
五、是否存在一种可以依国情而定的最佳所有制结构,即国有经济的最佳比重问题
决定一国经济中国有经济比重的因素,是比较复杂的,不仅有国有企业的内部效率,还包括政党与意识形态、社会公平目标、自然垄断产业的特性、特定阶段社会经济发展的需要,等等。因此,仅仅依赖于微观经济效率,并不能对国有企业给出一个全面、客观的评判。正是这类因素复杂的互动变化,推动着发达国家国有经济比重的变化。主要发达国家“私有化运动”前后时期的情形大至如下:国有企业产值在GDP中的比重,法国从1985年的24%降为2005年的10%,德国从1979年的12%(西德)降为2001年的10%,意大利从1978年的24.7%降为2000年的9%,英国从1979年的10.5%(不包括地方政府所属的公用事业企业)降为2006年的1.9%。
需要强调:政党与意识形态的因素。波特罗帝、凡蒂尼和西尼斯卡卡尔特(2004)对34个国家1977~1999年的私有化数据进行实证研究后指出,右翼政党政府比民主党政府更偏好进行私有化。民主党对国有化的偏好来源于这样一种认识,即扩大公共产权和公共服务可以改变整个社会的权力分配,提升劳动者的权益,营造一种新的社会经济形态。正是这种意识形态曾经推动着法国、英国、德国、奥地利、荷兰等国的国有化运动,形成国有企业的鼎盛时期。新自由主义的意识形态则推动了近期的私有化运动。上世纪70年代,两次石油危机使长期推行凯恩斯主义的欧美发达国家饱受“滞胀”的困扰,英国和美国几乎同时放弃了凯恩斯主义经济政策,转向新自由主义的货币理论和供给学派的理论,控制通货膨胀,放弃对失业的管理,通过削减政府开支、出售国有企业等政策缓解通胀与财政赤字的压力。这些政策虽然没有从根本上解决危机的影响,但使政府财政压力大大降低,也一定程度上抑制了过高的通货膨胀。尽管新自由主义政策是在右翼政党上台后成为主流经济学的,但实际上在右翼政党上台之前,左翼政党也受到了新自由主义的影响。工党领袖丹尼士·希利已经接受了一些货币主义政策,如削减公共开支及销售英国石油公司中的政府股权。
需要指出的是,除了发达国家自身左、右翼政党及其秉承的意识形态左右着国有企业在发达国家的兴衰外,全球范围内的社会主义运动从外部也对资本主义国家意识形态与政策构成明显的冲击。二战后,社会主义成为一种全球性思潮席卷全世界,欧洲特别是西欧受其影响,左翼政党受到选民的青睐,主流意识形态左转,自然兴起了国有化浪潮。然而,随着苏联模式内在矛盾逐渐显现,从上世纪60年代社会主义国家相继改革开始,直到1989年东欧剧变及1991年苏联解体后对欧洲主要国家的左翼政党及其倡导的意识形态受到巨大打击,新自由主义由思潮演变为主流意识形态,这才使美、英开始的私有化逐渐席卷整个资本主义世界,国有企业进入发展的衰退期。但尽管如此,国有企业并没有在各国彻底消失,相反,则是在不同国家或多或少地存在;分布领域也并不唯一存在于公共品提供领域,相反,则是广泛的存在于各个主要经济领域。
这就给我们以极大的启示,经济发展至当前这一阶段,单独的私有制或大一统的公有制对一国经济而言都不是最佳选择,而由国有与私有共存的混合经济形态是经济、社会发展的必然。具体到国有企业应该占有多大比重,则应视经济发展阶段、历史、政治及意识形态等具体情况而定。这就意味着,各国国有经济存在一个适应本国经济发展阶段及社会、政治结构的最佳比重。
就我国的情形而论,决定国有经济最佳比重的主要因素有:
第一位因素是中国制度的社会主义性质。每一种经济制度都带有其自身独有的特征,这类特征是区别社会主义与资本主义的实质性标准。虽然人们在不同时期对社会主义基本经济制度的认识有差异,但有一点是始终不变的,即公有制是其核心制度。
第二位因素是国家的经济发展战略,即把国有企业作为促进社会经济发展的工具。具体看,通过公共投资促进具有自然垄断性质的基础设施产业(电信、铁路、公路等)和具有战略意义的关键产业(银行、能源、电力、航空、某些高新技术产业等),进而推动其他产业的发展。同时,当然包括涉及国家安全的军工产业。
第三位因素是把国有企业作为促进社会公平的工具。如,国有企业经营“公用事业”,可降低低收入者生活必需品的价格。同时,国有经济的发展,可推动收入分配改革。国有企业在初次分配和再分配领域进行改革具有所有制优势,从理论上说可减少推动初次分配和再分配改革的进程中受到来自非国有经济等特殊利益集团的阻力。
第四位因素是把国有企业作为稳定宏观经济的工具。国有银行的存在和一定规模的公共部门投资,是实施反经济周期政策的重要基础。对政府而言,引导非国有企业进行投资只能依据产业政策,而要引导国有企业投资除产业政策外,更重要的是行政力量。虽然政企分开是国有企业改革要实现的目标之一,但在特殊的历史时期,可通过特定的程序实现反周期的调控政策的意图。
综合这些因素而论,我国国有经济的比重为多大才最优?这是一个有待进一步论证的问题。从图1、图2、图3看,国有经济似乎呈现出一种趋于稳定的状态,这在某种程度上就意味着所有制调整进入了一个较为适宜的状态。另外,既然社会主义初级阶段的基本经济制度是“公有制为主体,多种所有制经济共同发展”,那么,国有经济的比重至少也不应低于法、奥等国在其国有企业鼎盛时期的比重,否则是很难让人信服我们国家的社会主义性质的。
六、国有企业与收入分配问题
社会主义经济制度的目的(即其价值取向)是由社会主义的核心思想和理想所决定的。那就是实现“共同富裕”和社会公平。这是社会主义最具吸引力的道德优势。
在这方面,国有企业应充当什么样的角色?虽然国有企业具有平抑收入分配的功能,但需要区分初次分配和再分配分属不同领域的问题。由于前一阶段改革是以脱困作为国有企业改革目标的,这就暗含了国有企业职工收入普遍较低的现实情况。因此,改革在提高效率的同时提高国企员工收入就顺理成章地成为改革的题中应有之义。然而,随着改革目标的实现,国有企业盈利水平不断上升,国企员工不但不再是居民收入分配中的低收入阶层,相反成为拉大我国收入差距的主要力量之一。之所以出现这种情况,主要是因为混淆了国有企业在初次分配与再分配中的作用和地位。根据产权性质,国有企业应为全民所有,这就意味着在满足初次分配的有效激励后,国有企业利润既不能像私有企业那样在所有者与管理者之间进行分配,也不能像集体企业那样在特定团体内分配,而应该在全体公民之间进行分配。现实情况在很大程度上违背了由产权性质对收入分配的设定,而这是近来人们质疑最多的问题。具体来看,质疑集中在三个问题上:
第一,国有企业利润的上缴问题。据统计,2006~2009年,中央企业的利润总额为3.26万亿元,按照产权所属性质,除维持必要的扩大再生产外,利润的绝大部分应上缴。而现实是国有企业上缴红利的比例仅为5%~10%,2009年仅上缴500多亿元。这就使大量本应在全民间进行分配的利润留存在国有企业内部为少数人所支配使用,从而不可避免地产生腐败、以权谋私等侵吞国有资产的乱象。
第二,国企职工的收入和福利,特别是高管的收入问题。根据国家统计局的数字,电力、电信、金融、保险、水电气供应等行业的平均工资是其他行业职工平均工资的2~3倍,如果再加上工资外收入和福利待遇上的差距,实际收入差距可能在5~10倍之间。可见,虽然国有企业职工收入较高,有行业特征的合理因素,但工资收入外的福利待遇则属于再分配范畴,也就是说本应在更大范围内进行分配的利润,被国有企业内部消化掉了,显然这部分拉大收入差距的力量就是不合理的。就国有企业高管来讲,其身份较为特殊。从目前情况看,他们既享受政府官员的行政待遇,又享受企业高管的高工资和天价奖金及股权激励,更特别的是国企高管还能在企业与政府官员之间进行身份转换。这就使国有企业高管成为一种无风险、高收益的职业,既可获取金钱回报,还可享受行政级别的待遇。国企高管的这种特殊身份不可避免地成为政企分离的障碍,同时也是滋生权钱交易的重要因素。因此,应确定国企高管的身份,而不能使其在政府与企业之间自由转换。
第三,国企的消费问题。大量留存利润,一方面成为无效率投资的动力,另一方面也成为国有企业集团消费的基础。据2011年5月审计署发布的17家央企审计公告显示,从违规薪酬到纳税问题,从乱发福利到经营不善,均被查出数十项问题。在此之前,国有企业乱消费、高消费现象也屡见不鲜。这些问题显然与国有企业性质及国有企业在收入分配中应发挥的作用差距较大,但究竟应该如何看待这些问题,如何通过改革来梳理国有企业存在的效率以外的问题,还有待进一步的分析和思考。
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[13]Pier Angelo Toninelli.2000.The rise and fall of state-owned enterprises in the western world.Cambridge University press.
[14]财政部.2013年1-12月全国国有及国有控股企业经济运行情况[EB/OL].http://czzz.mof.gov.cn/zhongguocaizhengzazhishe_daohanglanmu/zhongguocaizhengzazhishe_caikuaishijie/201401/t20140122_1038232.html.
[15]裴长洪.中国公有制主体地位的量化估算及其发展趋势[J].中国社会科学,2014(1):4-29.
(责任编辑:李  琪)
原载于《经济纵横》2015年第10期


 作者简介:杨春学,中国社会科学院经济研究所副所长、研究员,《经济学动态》杂志社主编;杨新铭,中国社会科学院经济研究所副研究员,《经济学动态》编辑部主任。

(责任编辑:admin)
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